STRATEGIJA REFORME JAVNE UPRAVE U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD OD 2021. DO 2030. GODINE

Lista skraćenica

I UVOD

1. Strateški okvir i razlozi za donošenje nove strategije

Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji (u daljem tekstu: Strategija RJU iz 2014) doneta je 24. januara 2014. godine i razrađena je kroz dva akciona plana - za period 2015-2017. i za period 2018-2020. godine. Nakon sprovedene prve eksterne evaluacije Strategije RJU iz 2014, Savet za reformu javne uprave je Zaključkom podržao nalaze i preporuke te evaluacije i pokrenuo proces izrade Strategije reforme javne uprave za period od 2021. do 2030. godine (u daljem tekstu: Strategija RJU), usredsređene na politiku pružanja usluga, upravljanje ljudskim resursima (u daljem tekstu: ULJR) i upravljanje kapacitetima, kao i unapređenje koordinacije u sprovođenju i praćenju reforme javne uprave, uz dalje usklađivanje svih dokumenta javnih politika u oblasti reforme javne uprave.

U skladu sa članom 32. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije (u daljem tekstu: ZPS) u avgustu 2019. godine javno je objavljen početak izrade Strategije RJU i pokrenut je zvaničan proces konsultacija (konsultacije su postojale i ranije, više u Prilogu 4: Proces pripreme Strategije i opis konsultativnog procesa). Objavljen je i javni poziv za učešće udruženja građana u radu Posebne radne grupe za izradu Strategije RJU za period nakon 2021. godine (u daljem tekstu: Posebna radna grupa), na osnovu koga su predstavnici šest organizacija civilnog društva uključeni kao ravnopravni članovi u njen rad. U radu Posebne radne grupe je učestvovao, prema Rešenju o obrazovanju Posebne radne grupe za izradu Strategije reforme javne uprave za period nakon 2021. godine, 121 predstavnik državnih organa, uključujući nezavisne državne organe, udruženja građana, Privrednu komoru Republike Srbije i Stalnu konferenciju gradova i opština (u daljem tekstu: SKGO). Sve vreme u radu i zvaničnoj prepisci Posebne radne grupe učestvovali su predstavnici Delegacije EU u Republici Srbiji i SIGMA/OECD i ona je ostala otvorena za učešće drugih zainteresovanih strana (npr. "Transparentnost Srbija" nije učestvovala u Javnom pozivu, ali je postala učesnik na sastancima Posebne radne grupe nakon što je izrazila interesovanje, kao i UNDP). Održano je 57 zvaničnih sastanaka radnih grupa po tematskim oblastima u toku godinu dana pripreme i veliki broj pojedinačnih sastanaka sa različitim zainteresovanim stranama.

U cilju dodatnog usklađivanja Strategije RJU sa evropskim Principima javne uprave, kao i olakšanog procesa nacionalnog i EU praćenja napretka u oblasti reforme javne uprave (u daljem tekstu: RJU), struktura Strategije RJU i rad radnih podgrupa prati tematske oblasti Principa javne uprave EU/OECD, uz dodatnu oblast reforme sistema lokalne samouprave kao prioritetne oblasti u narednih deset godina.

Slika 1. Planski okvir i dokumenti u oblasti reforme javne uprave

Ova strategija se kao krovni dokument razvijala paralelno sa tri hijerarhijski niža dokumenta javnih politika, tj. programima u oblasti planiranja i koordinacije javnih politika u oblasti upravljanja javnim finansijama (u daljem tekstu: UJF) i u oblasti sistema lokalne samouprave, dok su oblasti ULJR, pružanja usluga i odgovornosti i transparentnosti razrađene kroz Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period od 2021. do 2030. godine (u daljem tekstu: Akcioni plan Strategije RJU).

U periodu koji sledi, oblast interne finansijske kontrole u javnom sektoru postaće sastavni deo Programa za reformu javnih finansija, tj. ne donosi se poseban dokument javne politike (strategija). Za Plan prioritetnih aktivnosti za smanjenje administrativnih tereta u Republici Srbiji "Stop birokratiji" predviđeno je da nakon što mu istekne trajanje, bude obuhvaćen Programom za pojednostavljenje administrativnih postupaka i regulative "e-Papir" (u daljem tekstu: Program "e-Papir"). Program za razvoj elektronske uprave prestaje da se planira kao poseban dokument javne politike, već se izrađuje kao operativni plan kojim se planiraju posebne aktivnosti i resursi neophodni za njihovo ostvarenje za određeni period.

Kako je RJU jedan od preduslova za uspešno sproveden proces evropskih integracija, ova strategija je izrađena tako da joj je struktura u skladu sa okvirom kojim EU meri napredak država kandidata u oblasti RJU, ali i tako da definiše konkretne odgovore na interno mapirane izazove za naredni period.

Tabela 1. Mapirani važeći i budući DJP i drugi planski dokumenti za oblast RJU

2. Ključni rezultati i izazovi u prethodnom periodu

U prethodnom periodu se kroz reformske aktivnosti nastojalo da se javna uprava približi potrebama građana, što je doprinelo boljim rezultatima na lokalnom nivou (otvaranje jedinstvenih upravnih mesta, međuopštinska saradnja, otvaranje podataka, stabilnost javnih finansija, digitalizacija usluga, bolja koordinacija inspekcija, uvođenje programskog budžeta, rodno odgovornog budžetiranja, uvođenje srednjoročnog planiranja, uređivanje normativnog okvira planiranja javnih politika itd.). Na tendenciju rasta ostvarenih rezultata sprovođenja Strategija RJU iz 2014. ukazuju godišnji izveštaji o njenom sprovođenju u periodu 2018-2020. (57% rezultata u 2019. godini, 46% rezultata u 2018. godini, 23% rezultata za period 2015-2017), iako je stopa ostvarenja rezultata na polovini od ukupnog broja zacrtanih rezultata usled nedostatka kapaciteta za sprovođenje promena, preambicioznih planova i nedovoljno efikasne koordinacije.

Sprovođenjem mera fiskalne konsolidacije osiguran je fiskalni okvir za reforme u različitim sektorima. Na taj način uspostavljeno je stabilno ekonomsko okruženje uz stabilne javne finansije koje su dovele do poboljšanog kreditnog rejtinga i pozitivne ocene koje su dale sve relevantne međunarodne finansijske institucije. Zahvaljujući makroekonomskoj i fiskalnoj stabilnosti Republika Srbija je raspolagala sa dovoljno prostora da pomogne privredi kroz fiskalne i monetarne mere, kako bi se ublažile negativne posledice pandemije. Zbog odgovorne fiskalne politike u prethodnom periodu, a kao odgovor na krizu uzrokovanu pandemijom, značajan paket fiskalnih i monetarnih mera je primenjen koje su podržale privredu i građane, sačuvale radna mesta, opremile zdravstveni sistem i pomogle najugroženije grupe društva. Sveobuhvatni paket mera usmeren ka privredi je procenjen na 12.5% BDP, a pozitivni efekti su se odrazili na makroekonomske pokazatelje (nezaposlenost, manji pad ekonomskih aktivnosti od očekivanog, itd.).1 Sve ove mere, uz istovremeni šok na prihodovnoj strani su imali za posledicu značajan rast fiskalnog deficita javnog duga. Stabilizacija i povratak ovih parametara na održivi put se očekuju u 2021. godini, ali i u srednjoročnom periodu sa postupnom stabilizacijom javnih finansija i usmeravanjem fiskalnog prostora na rast javnih investicija kako bi se oporavila privreda. Dalja poboljšanja u oblasti upravljanja javnim finansijama će se razraditi u novom Programu reforme upravljanja javnim finansijama 2021-2025.

_______
1 Više detalja u Programu ekonomskih reformi 2021-2023. (ERP) https://www.mfin.gov.rs/dokumenti/program-ekonomskih-reformi-erp/

Pored značajnih rezultata u oblasti fiskalne stabilnosti, racionalizacije i digitalizacije, započeto je sprovođenje ZPS i unapređenje upravljanja javnim politikama, kao i sprovođenje izmena Zakona o državnim službenicima uz uvođenje kompetencija i dalju profesionalizaciju državnih službenika. Zakonski preduslovi za veće uključivanje građana u poslove uprave omogućeni su izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi, ZPS i izmenama Zakona o državnoj upravi kojima su uvedene obavezne javne konsultacije u najranijim fazama procesa donošenja novih zakona i dokumenata javnih politika.

Kroz digitalizaciju i razvoj elektronske uprave ostvareni su značajni rezultati pomeranjem fokusa od uprave kao regulatora ka upravi kao servisu orijentisanom ka građanima, što se najbolje može videti kroz otvorene centre za kontakt G2G i G2C, izmenjene veb-portale Vlade i organa državne uprave, razmenu podataka bez razmene dokumenata (e-ZUP), kao i otvaranje besplatnog informatičko-pristupnog centra za građane i upravu - Srpsko-korejskog informatičko-pristupnog centra (SKIP centra). Osnivanjem Kancelarije za informacione tehnologije i elektronsku upravu (ITE) izvršena je institucionalizacija u cilju poboljšanja elektronske uprave. Trebalo bi istaći sve veći broj korisnika e-usluga i e-korisnika na e-portalu (e-ZUP, Bebo, dobro došla na svet, e-vrtić, Registracija vozila, e-stranac, JIS LPA, e-upis, e-zakazivanje za PCR testiranje, e-sanduče, aplikacija za elektronsko potpisivanje, itd.), kao i veći broj setova podataka (data setova) i organa na Portalu otvorenih podataka. Uspostavljanje Državnog data centra doprinelo je bržem razvoju e-uprave. U njemu je smeštena informaciono-komunikaciona infrastruktura Republike Srbije i omogućeno pružanje državnog računarstva "u oblaku" (deljenje podataka preko mreže). Istovremeno, izbegnut je problem obezbeđivanja dodatnog prostora i održavanja opreme. Da bi se unapredile procedure i celokupan rad e-uprave, Vlada je izgradnju dodatnog Državnog data centra u Kragujevcu označila kao projekat od značaja, otvoren ne samo za državnu upravu već i za privredne i druge subjekte.

Brz odgovor na krizu izazvanu pandemijom kovid-19 predstavlja najbolji pokazatelj dosadašnjeg sprovođenja reformi javne uprave i spremnosti na suočavanje. Na početku krize razvijen je centralni nacionalni portal www.covid19.rs sa svim ključnim informacijama o razvoju epidemije u zemlji, kao i portal www.covid19.data.gov.rs o broju građana u samoizolaciji, obolelih od kovid-19, testiranim, hospitalizovanim i preminulim na teritoriji Republike Srbije. Pokrenute su inovativne inicijative: "Budi volonter" i "Informacije o virusu kovid-19" (sajt za objavljivanje najnovijih informacija relevantnih za pandemiju); aplikacija za podnošenje zahteva za dobijanje dozvole za kretanje u vreme zabrane kretanja; "Digitalna solidarnost"; PCR testiranje na lični zahtev, kao i usluga e-obaveštenja o rezultatima PCR testa i usluga na Vajberu koja pruža sve neophodne informacije u vezi sa pandemijom. Vlada je osnovala jedinstvenu Koordinacionu komisiju za inspekcijski nadzor www.inspektor.gov.rs. Kontakt centar je povezan sa svim lokalnim samoupravama, čime je omogućeno da prijave građana i privrede koje nisu u nadležnosti republičkih inspekcija budu prosleđene nadležnim lokalnim inspekcijama. Republika Srbija je odgovorila na izazove i u oblasti obrazovanja obezbedivši da se školska godina u vreme pandemije uspešno završi uz upotrebu internet platforme za onlajn učenje: https://mojaskola.rtsplaneta.rs/.

Važan doprinos odgovoru Republike Srbije na izazove u vezi s pandemijom dalo je i korišćenje otvorenih podataka, kao jednog od rezultata dosadašnjeg procesa reforme javne uprave. Tako je Portal otvorenih podataka obogaćen novim otvorenim skupovima podataka koji se odnose na pandemiju, kao što su: Registar ustanova primarne zdravstvene zaštite posvećen pandemiji kovid-19, Izveštaj o podacima o osobama obolelih od kovid-19, Epidemiološki izveštaji o pandemiji kovid-19, Registar prodavnica za snabdevanje građana starijih od 65 godina.

Situacija uzrokovana pandemijom kovid-19 otvorila je pitanje postojanja adekvatne IT strukture koja može da podrži rad u novonastaloj situaciji. Poseban izazov je predstavljalo ublažavanje efekata racionalizacije broja zaposlenih, a da se pri tome ne naruši postojeći kvalitet rada javne uprave zbog čega se u pojedinim oblastima naglasak stavljao na digitalizaciju i e-upravu. S obzirom da je Program modernizacije i optimizacije uprave obuhvatio dva procesa - proces racionalizacije u funkciji fiskalne konsolidacije i proces optimizacije i modernizacije uprave, indikativno je da su ta dva zahtevna procesa bila preambiciozno planirana tako da je taj postupak i dalje u fazi sprovođenja.

Nacionalni izveštaji o praćenju mapirali su kao najveće izazove za naredni period pojednostavljenje procesa i postupaka pre njihove digitalizacije, balans odgovarajućih administrativnih kapaciteta i optimizovane javne uprave, profesionalnu upravu, upravu kao efikasan servis građana, smanjenje administrativnih troškova, nedostatak jedinstvene politike usluga.

II VIZIJA I OPŠTI CILJ

Ova strategija se nadovezuje na rezultate postignute u periodu od 2014. do 2020. godine, a proces njene pripreme iskorišćen je za ponovno razmatranje pravaca i izazova s kojima se uprava suočila u prethodnom periodu.

"Uprava po meri svih nas" postoji od 2015. godine kao proces pomeranja fokusa od uprave kao regulatora ka upravi kao servisu orijentisanom ka građanima i drugim krajnjim korisnicima. Ovom strategijom "Uprava po meri svih nas" postavlja se kao vizija i pokušaj da se u desetogodišnjem periodu uspostavi:

✓ Uprava po meri građana i privrede - efikasna, odgovorna, transparentna javna uprava koja građanima i privredi pruža kvalitetne i lako dostupne usluge;

✓ Uprava po meri državnih službenika - depolitizovana i profesionalna i delotvorna državna uprava;

✓ Uprava koja je nosilac promena i reformi, kao i punopravnog članstva Evropske unije - rad javne uprave se zasniva na evropskim vrednostima i doprinosi ciljevima održivog razvoja, vladavini prava, socijalnoj koheziji i dobrobiti društva u celini.

Ciljevi, mere i aktivnosti, utvrđene u svakoj od tematskih oblasti definisanih Strategijom RJU 2021-2030. godine, treba da doprinesu poboljšanju pravnog i organizacionog okvira, institucionalnih i kadrovskih kapaciteta, kao i omogućavanje stvaranja organizacione kulture okrenute građanima.

Proces reforme javne uprave će se zasnivati na načelima depolitizacije, profesionalizacije, razvoja ljudskih resursa u upravi i njihovih kompetencija, modernizacije i digitalizacije, otvorenosti ka promenama i inovacijama, pouzdanosti i predvidljivosti (pravne sigurnosti), otvorenosti, transparentnosti i participativnosti, odgovornosti, efikasnosti, delotvornosti (okrenutosti ka rezultatima), decentralizacije, društvene odgovornosti, doslednosti u primeni i sprovođenju reformi uz održive javne finansije.

Opšti cilj koji je neophodno postići ovom strategijom jeste dalje poboljšanje rada javne uprave i kvaliteta kreiranja javnih politika u skladu sa evropskim Principima javne uprave i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i profesionalne javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda.

III PLANIRANJE I KOORDINACIJA JAVNIH POLITIKA

1. Analiza stanja

Strateški okvir za reformu sistema upravljanja javnim politikama i regulatornu reformu utvrđen je kroz tri strateška dokumenta javnih politika - Strategija RJU iz 2014. (Poseban cilj 1. Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave), Strategiju regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama i Program za pojednostavljenje administrativnih postupaka i regulative "e-Papir" za period 2019-2021.

Institucionalni okvir za upravljanje javnim politikama uspostavljen je osnivanjem Republičkog sekretarijata za javne politike (u daljem tekstu: RSJP), dok je normativni okvir zaokružen donošenjem ZPS i podzakonskih akata za njegovo sprovođenje, čime je prvi put postavljen koherentan okvir za razvojno planiranje, planiranje javnih politika i srednjoročno planiranje. Međutim, kvalitet strateškog planiranja se i dalje ocenjuje kao slab zbog čega je potrebno posvetiti pažnju analizi efekata dokumenata javnih politika i propisa, posebno analizi njihovih finansijskih efekata, kao i praćenju njihovog sprovođenja. Primetna je i neusklađenost između hijerarhijski viših i nižih dokumenata javnih politika, što otežava prioritizaciju izazova i njihovo adekvatno prevazilaženje.

Dodatni izazov predstavlja pitanje ljudskih kapaciteta, razvoja potrebnih alata i izgradnja veština kroz obuke. To bi podrazumevalo institucionalizaciju organizaciono-analitičkih jedinica za strateško planiranje i veći broj sprovedenih obuka za povećanje analitičkih veština državnih službenika. Srednjoročno planiranje, kao nova obaveza koju ZPS uvodi uspostavlja neposrednu vezu između planiranih javnih politika i budžeta. S obzirom da je u pitanju nova praksa, neophodno je da se u narednom periodu intenziviraju obuke u toj oblasti kako bi državni službenici stekli neophodna znanja i rutinu u njihovoj pripremi.

Kao odgovor na uočene nedostatke, tokom 2019. i 2020. godine u okviru komplementarne podrške za reformu javne uprave urađena je analiza potreba za obukom u oblasti upravljanja javnim politikama, izrađeni su priručnici i moduli obuke koji obuhvataju celokupan ciklus upravljanja javnim politikama. Uspostavljen je Jedinstveni informacioni sistem za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje (u daljem tekstu: JIS), čiji će efekti na koherentnost dokumenata javnih politika biti vidljivi u narednim godinama, kao i Analitički servis jedinica lokalne samouprave, koji bi trebalo da pomogne u izradi planova razvoja jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS).

Kvalitet procesa izrade propisa posebno je unapređen u domenu analize efekata i učešća javnosti. Uprkos tome, zakonodavni proces nije sistemski preispitan, niti je nastavljeno sa ukidanjem suvišnih propisa, koje je započeto tokom sprovođenja prve regulatorne reforme. U praksi postoji problem sa kašnjenjem pripreme i donošenja podzakonskih akata, kao i međusobnog usaglašavanja zakona nakon što Skupština donese osnovni zakon.

S obzirom na to da se u okviru ovog cilja paralelno izrađuje hijerarhijski niži dokument, tj. Program unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom, ova strategija ne razrađuje posebno mere koje doprinose ostvarivanju tog posebnog cilja, već utvrđuje posebne ciljevi tog programa i pokazatelje kojima će se pratiti ostvarenje ciljnih vrednosti.

2. Poseban cilj

Dugoročno usmerenje je da poslovno okruženje u Republici Srbiji postane konkurentnije, a javna uprava sledi evropske principe dobre javne uprave kao rezultat promišljenog (realnog i zasnovanog na činjenicama) i široko prihvaćenog (transparentnog, inkluzivnog, dobro komuniciranog) procesa planiranja dokumenata javnih politika i propisa i njihovog doslednog sprovođenja.

Poseban cilj 1. Poboljšan kvalitet dokumenata javnih politika i propisa razradiće se kroz četiri posebna cilja Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornu reformu, koji će dalje biti razređeni kroz mere za postizanje ciljeva i sprovođenje aktivnosti u okviru akcionog plana. Ciljevi Programa su:

1. Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu;

2. Jačanje kapaciteta i primena instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika i propisa;

3. Efektivna koordinacija javnih politika;

4. Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata.

Napomena: Izvor navedenih dokumenata javnih politika i propisa dati su u Prilogu 2 u kojem je prikazana i detaljna analiza za tematsku oblast Planiranje i koordinacija politika, kao i pokazatelji za posebne ciljeve Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom.

IV UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA

1. Analiza stanja

Normativni okvir za državnoslužbenički sistem, u smislu delokruga, radno-pravnog statusa i principa ULJR uspostavljen je Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika, Zakonom o budžetskom sistemu i zakonima o budžetu koji se donose za svaku kalendarsku godinu, kao i pratećim podzakonskim aktima i posebnim kolektivnim ugovorom, dok je radnopravni status zaposlenih u AP i JLS uređen Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, podzakonskim aktima i posebnim kolektivnim ugovorom. Za razliku od prethodno navedenog, radno pravni status zaposlenih u javnim agencijama uređen je u skladu sa opštim propisima o radu i Zakonom o javnim agencijama. Javnoj agenciji mogu se posebnim zakonom kao javno ovlašćenje poveriti određeni poslovi državne uprave, što je uslovilo posebna rešenja u vezi sa radnopravnim statusom zaposlenih u skladu sa položajem javne agencije. Takođe je propisano da je poslodavac zaposlenih u javnim agencijama sama agencija koja ima svojstvo pravnog lica, za razliku od državnih službenika i službenika u AP i JLS kojima je poslodavac Republika Srbija, AP ili JLS, zbog čega su, pored ostalog, posebno uređena određena pitanja u vezi sa ULJR.

Položaj zaposlenih u javnim ustanovama uređen je posebnim zakonima iz oblasti u kojima se one osnivaju, a supsidijarno važi opšti režim radnih odnosa propisan Zakonom o radu. U skladu s potrebom da se sistemski uredi delovanje javne uprave i uspostavi usklađen radnopravni status zaposlenih u javnoj upravi zasnovan na principima zasluga, tokom 2017. godine donet je Zakon o zaposlenima u javnim službama koji donosi značajne promene u tom delu javne uprave i kojim se uspostavljaju zajednički principi i sistemska rešenja u vezi sa ULJR, zasnovani na meritornosti u svim javnim službama, ali se uvažavaju i specifičnosti tih delova javne uprave tako što se ostavlja mogućnost da posebnosti i dalje budu uređene u okviru konkretne oblasti delovanja. Međutim, kako je primena tog zakona usko vezana sa reformom sistema plata, ona u najvećem delu nije otpočela zbog odlaganja reforme plata i od decembra 2017. godine primenjuju se samo one njegove odredbe koje se odnose na organizaciju poslova u aktima o sistematizaciji, odnosno na definisanje radnih mesta u ustanovama koje se usklađuju sa Katalogom radnih mesta u javnim službama i drugim organizacijama u javnom sektoru, a koji je preduslov za reformu sistema plata.

U skladu sa Strategijom RJU iz 2014. godine u oblasti ULJR evidentno je unapređen normativni okvir kojim se doprinosi uspostavljanju usklađenog javno-službeničkog sistema i unapređenju državnoslužbeničkog sistema uvođenjem kompetencija u sve funkcije ULJR i uspostavljanjem kvalitetnog pravnog osnova za unapređenje zapošljavanja zasnovanog na zaslugama, jačanju konkursnog postupka i profesionalnog razvoja državnih službenika. U okviru Službe za upravljanje kadrovima (u daljem tekstu: SUK) uspostavljen je sredinom 2018. godine Centar za upravljanje karijerom državnih službenika, gde se obavljaju poslovi procene i razvoja kompetencija za potrebe karijernog razvoja.

U prethodnom periodu sproveden je reformski proces u ovoj oblasti u Ministarstvu unutrašnjih poslova, koje je donošenjem Strategije razvoja Ministarstva unutrašnjih poslova za period 2018-2023. godine, izdvojen kao prvi organ u državnoj upravi gde su kompetencije postale kriterijum na osnovu koga se vrši izbor, ocenjivanje, razvoj i napredovanje zaposlenih.

Posebna pažnja u prethodnom periodu posvećena je reformi stručnog usavršavanja u javnoj upravi uspostavljanjem normativnog okvira i osnivanjem Nacionalne akademije za javnu upravu (u daljem tekstu: NAJU), čime je obezbeđen jednak pristup pravu na stručno usavršavanje i jednak kvalitet stručnog usavršavanja svim zaposlenima u javnoj upravi. Razvijeni su novi osavremenjeni opšti programi obuke i po prvi put programi obuke rukovodilaca, kako za državne službenike, tako i za zaposlene u JLS. Uvođenjem novog sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi, stvoreni su preduslovi za njegovo dalje stavljanje u funkciju unapređenja ostalih elemenata u upravljanju ljudskim resursima, posebno vrednovanja radne uspešnosti, napredovanja i nagrađivanja.

Značajan pomak je ostvaren i u vezi sa digitalizacijom procesa u stručnom usavršavanju u okviru Centralne evidencije programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi koja je nadograđena platformom za učenje na daljinu LMS (learning management system), ali i savremenim oblicima učenja, poput mentorstva, koučinga i elektronskog učenja.

Takođe, unapređen je sistem stručnog usavršavanja u nadležnosti pojedinih organa državne uprave, koji u skladu sa svojim specifičnostima imaju razvijen sistem posebnog stručnog usavršavanja i osposobljavanja uređen sektorskim propisima u određenim upravnim oblastima (npr. u oblasti unutrašnjih poslova, spoljnih poslova, poreske administracije, carinske službe, itd.).

Izazov za državnu upravu Republike Srbije predstavlja zadržavanje kvalitetnog kadra na odgovarajućim radnim mestima zbog čega je uspostavljen okvir za praćenje stanja i preduzimanje mera u vezi sa odlivom kadrova. S tim u vezi, SUK je doneo Uputstvo za metodologiju za praćenje stanja u vezi sa odlivom kadrova iz organa državne uprave koje nudi mogućnosti preventivnog delovanja, odnosno pravovremenog reagovanja na nezadovoljstvo zaposlenih i preduzimanje mera za njihovo zadržavanje. Takođe, inovirano je interno tržište rada, koje treba da doprinese zadržavanju kvalitetnih kadrova imajući u vidu da se na ovaj način obezbeđuje veći obim mobilnosti zaposlenih na odgovarajuća radna mesta u državnoj upravi u skladu sa njihovim kompetencijama. Dodatni izazov je što se kadrovski planovi, kao ključni instrument za planiranje ljudskih resursa, ne usvajaju od uvođenja mera fiskalne konsolidacije. U sprovođenju ove strategije neophodno je da se kadrovsko planiranje unapredi, bolje ukaže na prioritete i potrebe organa za zapošljavanjem određenog kvalifikovanog profila zaposlenih za delotvoran rad u tim oblastima i jačanjem analitičkih kapaciteta jedinica za kadrove kako bi ove organizacione jedinice ostvarile značajniju ulogu u strateškom planiranju organa. Razvojem informacionog sistema za ULJR stvoriće se uslovi za analitički pristup kadru i njegovom planiranju, pri čemu je neophodno dugoročno jačati kapacitet kadra koji je odgovoran za planiranje, kako u JLS, tako i centralnih organa. Pitanje stanja vršioca dužnosti je jedno od problema koje zaslužuje poseban pristup imajući u vidu da se depolitizacija službenika na položaju postavlja na visokom mestu prioriteta u procesu pristupanja EU. Nezavisno od toga, stabilnost na ovim pozicijama koja je preduslov njihove dalje profesionalizacija kroz mere stručnog usavršavanja i potreba institucionalnog kontinuiteta i održivosti, nameće da je neophodno sprovesti široki dijalog o trenutnom stanju, kao i o ulogama i očekivanjima od državnih službenika na položaju, njihovim kvalifikacijama, kompetencijama i odgovornostima. Kroz široki dijalog o ovom pitanju sa svim relevantnim učesnicima neophodno je napraviti novi zajednički okvir o upravljanju licima na položaju i implementirati ga u propise. Do tada je potrebno uspostaviti mehanizam komunikacije između svih relevantnih učesnika koji imaju ulogu u procesu regrutacije lica na položaju, kako bi se razmotrilo kojim merama u postojećem normativnom okviru, može da se otkloni negativna praksa postavljenja vršioca dužnosti.

Institucionalni okvir za ULJR je u delokrugu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave (u daljem tekstu: MDULS), Upravnog inspektorata, Ministarstva finansija, NAJU, SUK-a, Visokog službeničkog saveta, Ministarstva za evropske integracije, Žalbene komisije Vlade, Generalnog sekretarijata Vlade, kao i Saveta za reformu javne uprave (kao koordinacionog mehanizma Vlade) i Saveta za stručno usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, ali i drugih organa državne uprave u čijem delokrugu su posebni zakoni koji uređuju radne odnose u određenim upravnim oblastima, u skladu sa njihovim specifičnostima.

Da bi se adekvatno odgovorilo na buduće izazove, a da bi se obezbedila sveobuhvatnost u ovoj oblasti, ULJR u javnoj upravi obuhvatiće tri zaokružene celine, i to: 1) unapređen proces regrutacije u javnoj upravi, 2) efikasan sistem za upravljanje karijerom primenjen u praksi i 3) razvijen i primenjen funkcionalan i inovativan sistem stručnog usavršavanja i stručnih ispita u javnoj upravi zasnovan na analizi potreba za unapređenjem kompetencija, odnosno znanja, veština i sposobnosti zaposlenih u javnoj upravi.

2. Posebni ciljevi

U narednih deset godina pravac reformi biće usmeren na dobro vođenu, profesionalnu, motivisanu i efikasnu javnu upravu, koja je atraktivan poslodavac, promoviše zasluge i inovacije, sposobna da sprovede ciljeve države i ispunjava očekivanja građana.

Da bi se postiglo da javna uprava bude orijentisana prema građanima i istovremeno podsticajna za zaposlene koji ostvaruju te interese, cilj je obezbediti dalji razvoj javno-službeničkog sistema:

- Privlačenjem i zapošljavanjem kadra sa potrebnim kompetencijama (Poseban cilj 2.)

- Promovisanjem i zadržavanjem kompetentnih i motivisanih zaposlenih koji realizuju svoje karijerne ciljeve u podsticajnom okruženju (Poseban cilj 3.).

- Inoviranjem sistema stručnog usavršavanja i stručnih ispita u javnoj upravi zasnovanih na analizi potreba za unapređenjem kompetencija, odnosno znanja veština i sposobnosti zaposlenih u javnoj upravi (Poseban cilj 4.).

Posebni cilj 2: Unapređen proces regrutacije u javnoj upravi

U okviru ovog cilja očekuje se da se do kraja 2030. godine državna uprava sagledava kao poželjan poslodavac, koji primenjuje transparentne procedure, bolje identifikuje potreban kadar u državnoj upravi, sa odgovarajućim kompetencijama potrebnim za rad, ima efikasnije procedure zapošljavanja i odabir kandidata, kao i izbor lica na položaju zasnovan na njihovim zaslugama.

Da bi se ostvario Posebni cilj 2. planira se sprovođenje sledećih mera:

- Unapređenje kadrovskog planiranja i promovisanje državne uprave kao poželjnog poslodavca;

- Unapređenje procesa selekcije i uvođenje novozaposlenih u posao;

- Unapređenje postupka popunjavanja položaja zasnovanog na zaslugama i uvođenje u posao.

Posebni cilj 3: Efikasan sistem za upravljanje karijerom primenjen u praksi

Do kraja 2030. godine u okviru ovog cilja naglasak se stavlja na privlačenje i zadržavanje kompetentnih državnih službenika tako što će se obezbediti uslovi za karijerni razvoj, inovacije, jaču motivaciju i širenje mobilnosti. Radiće se na efikasnoj funkciji ljudskih resursa u državnoj upravi i osiguranju adekvatnog delegiranja ovlašćenja u vezi sa ULJR, kao i na profesionalizaciji lica na položaju efikasnom primenom posebne politike za ULJR za državne službenike na položaju.

Ostvarenje Posebnog cilja 3. i uspostavljanje efikasnog sistema upravljanja karijerom postići će se sprovođenjem sledećih mera:

- Razvoj okruženja za efikasnog, inovativnog i motivisanog državnog službenika;

- Razvoj institucionalnih i administrativnih kapaciteta za upravljanje ljudskim resursima;

- Jačanje profesionalizacije lica na položaju/rukovodilaca.

Posebni cilj 4: Stepen u kom se sistem stručnog usavršavanja u javnoj upravi normativno i u praksi zasniva na analizi potreba za unapređenjem znanja i veština, odnosno sposobnosti zaposlenih u javnoj upravi

Cilj obuhvata dalju izgradnju funkcionalnog i inovativnog sistema stručnog usavršavanja u svim delovima javne uprave, uvažavajući specifičnosti i potrebe svakog od organa i organizacija u tom sistemu, kao i njegovo povezivanje sa oblastima koje interferiraju konceptu celoživotnog učenja i sistemu obrazovanja. Pri tome, reformski proces se širi i na oblast stručnih ispita u sistemu državne uprave u Republici Srbiji, koja je do sada neopravdano bila izvan razvojnih procesa i unapređenja koja mogu da doprinesu poželjnoj kompetentnosti zaposlenih u javnoj upravi. Očekuje se dalji proces osavremenjivanja programa obuke i njihovog prilagođavanja potrebama sistema kome su namenjeni i zaposlenih u njemu, kao i standardizacije procesa.

Da bi se ostvario Poseban cilj 4. predviđeno je da se sprovedu sledeće mere:

- Unapređenje jedinstvenog sistema stručnog usavršavanja u državnim organima i organima JLS;

- Unapređenje programa stručnog usavršavanja u državnim organima i organima JLS i načina njihovog organizovanja i sprovođenja;

- Unapređenje normativnog okvira koji uređuje oblast stručnog usavršavanja u javnoj upravi;

- Uspostavljanje standardizacije procesa i sistema kvaliteta u oblasti stručnog usavršavanja u javnoj upravi, uz punu primenu IKT;

- Uspostavljanje sistema planiranja i upravljanja procesom celoživotnog stručnog usavršavanja u javnoj upravi (master plan celoživotnog stručnog usavršavanja);

- Uspostavljanje instrumenata saradnje institucija u čijem su delokrugu poslovi stručnog usavršavanja zaposlenih u državnim i drugim organima;

- Uvođenje jedinstvenih merila i standarda u oblasti stručnih ispita u sistemu državne uprave;

- Razvoj saradnje sa visokoškolskim ustanovama radi podrške u školovanju, odnosno dodatnom obrazovanju kadra za javnu upravu.

Napomena: Izvor navedenih dokumenata javnih politika i propisa dati su u Prilogu 2 u kojem je prikazana i detaljna analiza za tematsku oblast Upravljanje ljudskim resursima

V PRUŽANJE USLUGA

1. Analiza stanja

Reformski procesi u ovoj oblasti mogu se grupisati u dva toka: razvoj e-uprave, koji se sprovodi kroz Program razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period 2020-2022. godine i regulatorna reforma i pojednostavljenje upravnih postupaka (koji se pre svega sprovodi kroz Strategiju regulatorne reforme i unapređenje sistema upravljanja javnim politikama za period 2016-2020. godine i Program "e-Papir" kao nastavak i nadgradnja Plana prioritetnih aktivnosti za smanjenje administrativnih tereta u Republici Srbiji "Stop birokratiji"). Ipak, politika pružanja usluga se ne sprovodi kroz jedinstvenu nacionalnu krovnu politiku, niti je u potpunosti uspostavljen jedinstven mehanizam koordinacije za sva dokumenta javnih politika u oblasti usluga.

U oblasti RJU i pružanja usluga Vlada je u prethodnih nekoliko godina utvrdila razvoj elektronske uprave kao jedan od svojih prioriteta. U junu 2020. godine donet je Program razvoja elektronske uprave za period od 2020-2022. godine sa Akcionim planom za njegovo sprovođenje, kojim je, između ostalog, planirano da se razvije 300 novih elektronskih usluga i servisa za građane i privredu u naredne dve godine i jačanje celokupnog sistema pružanja usluga u Republici Srbiji. Republika Srbija je prva zemlja u regionu jugoistočne Evrope koja je donela Strategiju razvoja veštačke inteligencije 2020-2025. godine.

Zakonom o elektronskoj upravi, koji je usvojen 2018. godine, utvrđen je pravni okvir za funkcionisanje elektronske uprave u Republici Srbiji i usklađivanje sa evropskim propisima u tom domenu. Jedan od ključnih rezultata ovog zakona je uspostavljanje interoperabilnosti baza podataka između državnih organa i razmena podataka elektronskim putem (trenutno su interoperabilna 23 skupa podataka iz osam institucija i 321 vladinog tela, a registrovano je preko 1,4 miliona razmena podataka od januara 2017, međutim, neki od ključnih državnih registara, poput adresnog registra i registra poslovnih jedinica još nisu interoperabilni, ali je njihova integracija u toku). Zakon je propisao obavezu da se u radu organa javne uprave upotrebljava IKT, kako u upravnom postupanju, tako i u komunikaciji sa građanima, privredom i organizacijama. Doneti su i podzakonski akti, ali je i dalje potrebno raditi na zaokruživanju pravnog okvira u oblasti e-uprave.

Planski okvir za pojednostavljenje postupaka, odnosno usluga postavljen je Strategijom regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016-2020. godine i Programom "e-Papir", kao i pratećim metodologijama koje se koriste u operacionalizaciji pojednostavljenja, optimizacije i ukidanja nepotrebnih upravnih postupaka, odnosno usluga. Koordinaciju pojednostavljenja, optimizacije, ukidanja i digitalizacije postupaka, odnosno usluga koordiniše RSJP uz blisku saradnju sa ITE i drugim organima u čijoj nadležnosti je vođenje upravnih postupaka.

Pravni okvir za pojednostavljenje upravnih postupaka postavljen je Zakonom o opštem upravnom postupku i njime je po prvi put uveden pojam "jedinstveno upravno mesto" - na kom stranke mogu da dobiju više informacija i usluga na jednom mestu, bilo da se radi o elektronskom (Portal e-uprava) ili fizičkom mestu, ali još uvek nije donet podzakonski akt kojim bi se uredili uslovi i kriterijumi za uspostavljanje jedinstvenih upravnih mesta. Tim zakonom naglašena je obaveznost razmene podataka iz službenih evidencija između organa uprave kao jedan od bitnih uslova za ostvarivanje načela ekonomičnosti i delotvornosti rada javne uprave i njenog pretvaranja u stvaran servis građana. Naglasak je dat na razmenu podataka, a ne na razmenu dokumenata organa uprave. Usaglašavanje sektorskih propisa sa tim zakonom kasni, a kapaciteti MDULS da vrše nadzor nad njegovom primenom nisu dovoljni.

Institucionalno, u prethodnom periodu strateško planiranje i normativni poslovi u oblasti e-uprave dodeljeni su MDULS, a 2017. godine formirana je Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu kao služba Vlade, uz dodatnu podršku stručnih timova Vlade. Početkom 2018. godine osnovan je i Vladin Koordinacioni savet za razvoj elektronske uprave, čiji je zadatak da usklađuje aktivnosti na izradi i sprovođenju strateških akata iz oblasti razvoja i funkcionisanja e-uprave, kao i da prati stanje, potrebe, razvoj i primenu standarda kod uvođenja sistema elektronske uprave. Vlada je Zaključkom od 29. decembra 2016. godine usvojila Operativni plan aktivnosti za uspostavljanje jedinstvenog javnog registra administrativnih postupaka i ostalih uslova za poslovanje, Uputstvo za sprovođenje popisa i Obrazac za popis administrativnih postupaka koji se odnose na poslovanje. Istim zaključkom je uspostavljen i mehanizam koordinacije i obavezani su svi organi i organizacije da pod koordinacijom RSJP popišu postupke koje sprovode. Operativnim planom je RSJP određen za koordinaciju pojednostavljenja postupaka sa nadležnim organima i organizacijama i pripremu programa sa pratećim akcionim planom za sprovođenje sistemskog pojednostavljenja i smanjenja administrativnog opterećenja, kao i za uspostavljanje jedinstvenog javnog registra administrativnih postupaka i uslova za poslovanje. Sledeći korak u izgradnji koordinisanog institucionalnog okvira u ovoj oblasti Vlada je učinila 2019. godine obrazujući Koordinaciono telo za praćenje sprovođenja Programa "e-Papir" za period 2019-2021. godine, koje kordiniše proces pojednostavljenja i digitalizacije postupaka, odnosno usluga, a kome stručnu podršku pruža RSJP. Kako bi se postigla preglednost i u narednom periodu obezbedila koordinisana reforma i poboljšanje u ovoj oblasti, Zakonom o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 128/20) utvrđena je nadležnost RSJP za upravljanje jedinstvenim registrom administrativnih postupaka za privredu i građane. Na ovaj način je zaokružen deo institucionalnog upravljanja razvojem, modernizacijom i transformacijom usluga javne uprave u skladu sa potrebama i dostignutim nivoom razvoja u ovoj oblasti.

Ipak, u sistemu državne uprave trenutno ne postoji organ koji ima isključivu nadležnost za formulisanje politike u oblasti pružanja usluga. Poboljšanja u toj oblasti od 2019. godine i usvajanja Programa "e-Papir" u najvećem broju slučajeva sprovode se koordinisano, međutim i dalje je često zastupljeno da pojedinačni ODU veliki deo aktivnosti sprovode samostalno, bez konsultacija i centralne koordinacije. Dodatno, nisu uspostavljeni mehanizmi kontrole kvaliteta administrativnih usluga koje su pružili ODU.

Ključni izazov u ovoj oblasti predstavlja nezadovoljavajući kvalitet pruženih usluga krajnjim korisnicima, neujednačena pristupačnost uslugama, praksa postupanja javne uprave, kao i nedovoljno dostupne i jasne informacije o uslugama. Dodatno, relativno visoki troškovi pružanja usluga nepovoljno utiču na investicije i obim zapošljavanja. Nedovoljna iskorišćenost potencijala koje otvoreni podaci nude za poboljšanje procesa rada odražava se na nižu inovativnost preduzeća i startapova u razvoju novih usluga i proizvoda, kvalitet javnih usluga i uštede u javnoj upravi. S tim u vezi neophodna je celovita usmerenost na sam proces pružanja usluge i zadovoljstvo krajnjeg korisnika procesom i uslugom, ali i uspostavljen jedinstven sistem za praćenje, vrednovanje i izveštavanje o kvalitetu pruženih javnih usluga kako bi se obezbedio visok kvalitet i informisala javnost. Dodatni izazov predstavlja činjenica da zakon nije utvrdio nijednu instituciju koja se na standardizovan način bavi politikom pružanja usluga, tj. koordinacijom i kontrolom kvaliteta.

2. Poseban cilj

Fokus reformi u oblasti pružanja usluga do 2030. godine jeste stvaranje prilagodljive javne uprave koja u kratkom roku, uz razumne troškove pruža integrisane korisnički orijentisane usluge, posebno vodeći računa o manjinskim i ugroženim društvenim grupama.

Za to je potrebno uspostaviti sistem za razvoj novih, korisnički orijentisanih usluga i optimizaciju postojećih usluga tako što će se kontinuirano uključivati šira društvena zajednica u proces razvoja usluga i upotrebljavati inovativni alati, a sledeći vrednosti EU i primenjujući njene standarde u toj oblasti. Efikasno pružanje kvalitetnih usluga će zavisiti i od kapaciteta javne uprave da efikasno iskoristi velike setove podataka, veštačku inteligenciju i blokčejn tehnologiju kako bi brzo identifikovala prostore za optimizaciju postojećih i razvoj novih usluga, kao i za unapređenje internih pozadinskih procesa u pružanju usluga.

Namera je da se ovom strategijom sistemski uspostavi okvir razvoja, upravljanja i kontrole politike pružanja uslugama, uz aktivno uključivanje krajnjih korisnika u razvoj novih i optimizaciju postojećih usluga kako bi one u najvećoj mogućoj meri bile usklađene sa njihovim potrebama. Da bi se ostvarilo i omogućilo vremenski i troškovno efikasno pružanje usluga, potrebno je osnažiti ljudske i tehničko-tehnološke kapacitete za pružanje usluga i uspostaviti efikasan sistem kontrole i obezbeđivanja kvaliteta pruženih usluga uz stalnu proveru zadovoljstva krajnjih korisnika. Kako bi se ovo postiglo Republika Srbija je već započela izgradnju registra administrativnih postupaka, koji treba utemeljiti pravnom regulativom, koja je pripremljena i u procesu usvajanja, i time postaviti siguran temelj dobre koordinacije i jedinstvenog sistema za kreiranje i optimizaciju usluga, kao i upravljanje kvalitetom pružanja usluga. Registar će omogućiti javnu dostupnost svih informacijama o postupcima, odnosno uslugama koje pruža javna uprava i to minimum na drugom stepenu digitalne sofisticiranosti. Sa registrom koji pored svih potrebnih informacija za korisnike, sadržaće i sve potrebne informacije za sprovođenje tih postupaka, pa samim tim biti i najefikasniji alat za izgradnju potrebne infrastrukture za razmenu podataka po službenoj dužnosti, digitalizaciju i pojednostavljenje. Registrom će upravljati RSJP, uz tehničku podršku ITE, koji već predstavlja jedan od ključnih organa u kreiranju politike u ovoj oblasti, ali i koordinacije pojednostavljenja i digitalizacije usluga javne uprave. Registrom će se obezbediti kvalitetan način nadzora i podrške u kreiranju novih usluga, kao i ažuriranje svih izmena postojećih, a što će sve blagovremeno biti objavljivanje na Portalu e-uprava. Na ovaj način biće potpuno koordinisano uspostavljen sistem kreiranja, popisa, pojednostavljenja, ukidanja i digitalizacije usluga javne uprave. Koraci koje od druge godine sprovođenja Strategije treba preduzeti odnose se na dalji razvoj standardizacije i koordinisanog podizanja kvaliteta pružanja usluga javne uprave, za šta je predviđeno i osnivanje posebnog organa/agencije za eksterno praćenje, kontrolu i obezbeđenje kvaliteta pružanja usluga. Ključne institucije u ovoj oblasti (MDULS i RSJP) će pripremiti analizu i studiju izvodljivosti kako bi se najefikasnije novi organ/agencija uključio u sistem unapređenja, modernizacije i transformacije usluga javne uprave i odredila uloga kako bi svi segmenti ove oblasti bili pokriveni i koordinisani u kreiranju pravaca razvoja i njihovog sprovođenja.

Poseban cilj 5. Javna uprava na efikasan i inovativan način pruža usluge koje odgovaraju na potrebe krajnjih korisnika i unapređuju njihovo korisničko iskustvo

Kako bi se ostvario Poseban cilj 5. predviđeno je sprovođenje sledećih mera:

- Unapređenje razvoja korisnički orijentisanih usluga kroz unapređenje procesa razvoja i optimizaciju postojećih usluga;

- Povećanje ljudskih i tehničko-tehnoloških kapaciteta javne uprave za pružanje korisnički orijentisanih usluga;

- Unapređen sistem kontrole i obezbeđenja kvaliteta usluga.

Kroz ovaj cilj, pratiće se ostvarivanje ciljeva i učinci Programa razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji, Programa "e-Papir", kao i Nacionalnog programa za suzbijanje sive ekonomije u Srbiji u delu u kome se odnosi na inspekcijski nadzor.

Napomena: Izvor navedenih dokumenata javnih politika i propisa dati su u Prilogu 2 u kojem je prikazana i detaljna analiza za tematsku oblast Pružanje usluga.

VI ODGOVORNOST I TRANSPARENTNOST

1. Analiza stanja

Analiza stanja u oblasti odgovornosti i transparentnosti u javnoj upravi oslanja se u najvećoj meri na nalaze iz OECD/SIGMA izveštaja o praćenju reforme javne uprave u Republici Srbiji iz 2015. i 2017. godine, kao i iz godišnjih izveštaja o napretku Republike Srbije u procesu pridruživanja Evropskoj uniji. Upravljačka odgovornost je od posebnog značaja u okviru Pregovaračkog poglavlja 32, u oblasti IFKJ. Strategija razvoja IFKJ za period 2017-2020. godine se u značajnoj meri bavila unapređenjem upravljačke odgovornosti i bila glavni strateški dokument koji je obrađivao ovu oblast. Njen opšti cilj je bio da se unapredi javna uprava u RS kroz jačanje odgovornosti rukovodilaca i zaposlenih u javnom sektoru. S druge strane, deo ove tematske oblasti prati se posebno kroz Revidirani akcioni plan za Pregovaračko poglavlje 23 i Strategiju razvoja pravosuđa za period 2020-2025. i Program reforme upravljanja javnim finansijama.

Upravljačka odgovornost je utvrđena u Zakonu o budžetskom sistemu, a dodatno razrađena Pravilnikom o finansijskom upravljanju o kontroli i metodološkim smernicama koje je izradila Centralna jedinica za harmonizaciju. Relevantnim članovima u ZoBS kao i FUK Pravilnikom iz 2009. godine je prvi put u pravnom okviru RS propisana odgovornost za dobro upravljanje a ne samo za zakonitost rada.

ZPS proširuje upravljačku odgovornost na kreiranje javnih politika (vertikalna komponenta), uvodi merljive pokazatelje i praćenje sprovođenja planskih dokumenta. Međutim, i pored toga, jedan od najvećih izazova u ovoj oblasti tiče se organizacije upravljanja na centralnom nivou koji ukazuje na potrebu da se u organima javne uprave uspostavi horizontalno i vertikalno upravljanje orijentisano na upravljanje prema učinku, kao i dovoljno razvijen princip podele odgovornosti i mehanizmi izveštavanja između "političkog" i "stručnog" dela organa javne uprave.

Dostupni podaci ukazuju da se u organima javne uprave neadekvatno upravlja rizicima od korupcije i antidiskriminacije i da se preporuke nezavisnih državnih organa2 za poboljšanje organizacije, efikasnosti i efektivnosti rada organa javne uprave ne koriste u dovoljnoj meri. Imajući to u vidu, uočeno je da je neophodno dodatno urediti i sistematizovati obaveze organa javne uprave koje su značajne za oblast sprečavanja korupcije, jačanja integriteta i identifikacije nepravilnosti i prevara.

______
2 Agencija za sprečavanje korupcije, Državna revizorska institucija, Fiskalni savet

Zakonodavni i institucionalni okvir za oblast transparentnosti i javnosti rada u velikoj meri je unapređen donošenjem ZPS, ali i uspostavljanjem Portala otvorenih podataka, koji predstavlja centralno mesto gde su objedinjeni otvoreni podaci javnih institucija i stavljeni na raspolaganje građanima, privatnom i nevladinom sektoru. Važno je napomenuti i da je uvedena obaveza da se objavi početak pripreme dokumenata javnih politika i nacrta zakona, održavanja konsultacija i javnih rasprava. Uvođenje obaveze značajno utiče na povećanje transparentnosti u procesu izrade dokumenata javnih politika i zakona. Međutim, potrebno je da se ažurnije objavljuju podaci, kako na proaktivan, tako i na reaktivan način. Dodatni izazov predstavlja nedovoljan broj podataka koji su objavljeni u mašinski čitljivom formatu, koji omogućava bržu i lakšu pretragu, analizu i upotrebu.

Krajem 2020. godine usvojen je i četvrti Akcioni plan za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu za period 2020-2022. godine, koji sadrži konkretne mere za povećanje transparentnosti rada javne uprave, učešća javnosti u odlučivanju, kao i za otvaranje podataka.

Jedan od zajedničkih uzroka problema u oblasti odgovornosti i transparentnosti odnosi se na neadekvatno razmatranje izveštaja nezavisnih državnih organa u Narodnoj skupštini. Imajući to u vidu, potrebno je dodatno razviti mehanizme za sprovođenje i izveštavanje javnosti o sprovođenju preporuka Narodne skupštine koje se tiču poboljšanja stanja u oblastima iz nadležnosti nezavisnih državnih organa.

Polazeći od kompleksnosti oblasti i činjenice da postoje i drugi strateški dokumenti koji se odnose na njene određene aspekte, ova strategija je u ovom delu usredsređena na principe EU/OECD koji se tiču 1) racionalnosti i adekvatnosti celokupne organizacije centralne vlasti i upravljačke odgovornosti, 2) prava na pristup informacijama od javnog značaja i 3) postojanje funkcionalnih mehanizama za zaštitu prava građana na dobru upravu i zaštitu javnog interesa.

2. Poseban cilj

Cilj Strategije RJU u ovoj oblasti obuhvata stvaranje javne uprave u koju građani imaju poverenja u pogledu nepristrasnog, profesionalnog obavljanja javnih poslova i u kojoj su uspostavljeni efikasni sistemi nadzora i praćenja rada, koji omogućavaju upravljanje prema učinku i obezbeđuju delotvornost u radu.

Poseban cilj 6. Unapređen nivo odgovornosti i transparentnost na svim nivoima vlasti treba da omogući u većoj meri javnu upravu koja odgovara za svoje rezultate, koja ostvaruje ciljeve u skladu sa principima "dobrog upravljanja"3 i dodatno da se uspostavi efikasnija etička infrastruktura u javnoj upravi, sa održivim kapacitetima, kao i da se smanji intenzitet rizika za nastanak korupcije i neetičkog ponašanja na najmanju moguću meru. Naglasak će biti stavljen i na redovno objavljivanje otvorenih podataka i informisanje javnosti o svim aspektima rada javne uprave kako bi se građanima omogućilo da prate i utiču na njen rad, uključujući izveštaje o ostvarenosti ciljeva iz dokumenata javnih politika.

______
3 "efikasnost, efektivnost, ekonomičnost"

Kako bi se ostvario Poseban cilj 6. predviđeno je sprovođenje sledećih mera:

- Uspostavljanje sistemskih rešenja za upravljačku odgovornost u organima javne uprave;

- Unapređenje vertikalnog i horizontalnog sistema kontrole i praćenja rada u javnoj upravi (Uspostavljanje mehanizma za upravljanje prema učinku organa javne uprave);

- Jačanje integriteta i etičkih standarda u javnoj upravi;

- Unapređenje proaktivnog objavljivanja podataka u posedu organa javne uprave;

- Unapređenje reaktivne transparentnosti, postupanja po propisima iz delokruga rada nezavisnih državnih organa, odnosno po preporukama nezavisnih državnih organa.

Napomena: Izvor navedenih dokumenata javnih politika i propisa dati su u Prilogu 2 u kojem je prikazana i detaljna analiza za tematsku oblast Odgovornost i transparentnost.

VII UPRAVLJANJE JAVNIM FINANSIJAMA

1. Analiza stanja

Strateški okvir za reformu upravljanja javnim finansijama (UJF) definišu Strategija RJU i Program reformi upravljanja javnim finansijama (u daljem tekstu: PRUJF). Iako ne postoji kao posebno pregovaračko poglavlje, oblasti UJF su značajno sadržane u sedam pregovaračkih poglavlja od kojih je pet otvoreno. Strategija RJU iz 2014. obuhvata oblasti planiranja budžeta, upravljanja javnim nabavkama i finansijske kontrole, koje su detaljno razrađene i kroz PRUJF 2016-2020 zajedno sa održivim fiskalnim i budžetskim okvirom, izvršenjem budžeta, finansijskim, izveštavanjem i eksternim nadzorom javnih sredstava. U 2019. godini usvojen je Revidirani program reformi upravljanja javnim finansijama 2016-2020. za period od jula 2019. do decembra 2020. godine (u daljem tekstu: Revidirani PRUJF) i Akcioni plan za njegovo sprovođenje. Programu razvoja javnih nabavki za period 2019-2023. godine cilj je povećanje efikasnosti i transparentnosti i smanjenje nepravilnosti javnih nabavki, u skladu sa opštim ciljem PRUJF.

Donošenjem Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru za period 2017-2020. Vlada se obavezala da sprovede niz reformskih mera koje su bile usmerene na unapređenje odgovornosti rukovodilaca i zaposlenih u javnom sektoru, upravljanjem javnim sredstvima u skladu sa principima interne finansijske kontrole, a radi ostvarivanja strateških ciljeva javnog sektora. Bila je usmerena na implementaciju i dalje unapređenje FUK-a i interne revizije u sveukupni sistem upravljanja u javnom sektoru i nadovezivala se na rezultate prethodnih strategija za IFKJ.

Donošenjem ZPS uspostavljen je adekvatan zakonski okvir koji sistematski reguliše usklađivanje planskog sistema i budžetskog planiranja, kao osnove za jačanje veza između budžeta i strateških prioriteta i planova. Donošenjem Uredbe o upravljanju kapitalnim projektima uspostavljen je pravni okvir za punu integraciju planiranja i vrednovanja kapitalnih projekata u proces budžetskog planiranja. Donet je Zakon o javnim nabavkama, kojim se podstiče učešće malih i srednjih preduzeća u postupcima javnih nabavki, kao i efikasnija zaštita prava u tim postupcima. Zakon o budžetskom sistemu će biti dopunjen tokom usaglašavanja sa EU regulativom da bi se poboljšali regulatorni kapaciteti za očuvanje fiskalne stabilnosti.

Unapređenje kredibiliteta makroekonomskih projekcija i realističnije planiranje prihoda i rashoda značajno su doprineli poboljšanju fiskalnih performansi. Transparentnosti budžeta doprinelo je povećanje usklađenosti programskih struktura budžetskih korisnika sa Uputstvom za izradu programskog budžeta (od 61% u 2016. do 87% u 2019. godini). Značajno su poboljšani i IT kapaciteti Ministarstva finansija kroz razvoj novih i unapređenje postojećih informacionih sistema. Transformacija Poreske uprave u narednoj fazi podrazumeva da se analizira pravni okvir i stvore tehnički preduslovi kako bi se otklonila ograničenja za modernizaciju njenih poslovnih procesa. Važan izazov za Upravu carina jeste uspostavljanje automatizovanog izvoznog i uvoznog sistema i sistema upravljanja carinskim odlukama, koji predstavljaju preduslove za pristupanje EU. Institucionalna struktura javnih nabavki je ojačana, dok je potpuno funkcionalan sistem e-nabavki uspostavljen. Sprovođenje reforme računovodstva je tek u početnoj fazi, u kojoj je potrebno ojačati sistem gotovinskog računovodstva u skladu sa IPSAS standardima. Kapaciteti Odeljenja za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima Evropske unije budžetske inspekcije su ojačani unapređenjem pravnog okvira i metodološkog materijala. Većina preporuka iz Izveštaja o napretku iz Poglavlja 32 koje se odnose na oblast interne finansijske kontrole u javnom sektoru za 2019. godinu je sprovedena i napredak u ovoj oblasti je ocenjen kao dobar, a u narednom periodu je potrebno da se:

- pripremi i usvoji novi srednjoročni pristup internoj finansijskoj kontroli u javnom sektoru (IFKJ), s posebnim naglaskom na upravljačkoj odgovornosti, i obezbedi usaglašenost sa Zakonom o planskom sistemu;

- obezbedi usvajanje i sprovođenje smernica razvijenih na osnovu iskustava sa pilot-projekata o upravljačkoj odgovornosti iz 2019. godine, i na taj način unapredi funkcionisanje i uspešnost sistema internih kontrola;

- sprovede sveobuhvatno mapiranje okruženja za nacionalnu inspekciju i utvrdi jasan sistem za otkrivanje i bavljenje nepravilnostima, kako u vezi sa fondovima EU tako i u vezi sa državnim budžetom.

Državna revizorska institucija je nastavila da povećava uticaj svog revizorskog rada i da prati sprovođenje svojih preporuka u pogledu revizije.

Na osnovu analize učinka Revidiranog PRUJF koja je zasnovana na pokazateljima, zaključno sa julom 2020. godine u potpunosti je sprovedeno 44% svih planiranih aktivnosti, 40% je delimično sprovedeno i 16% nije sprovedeno. Sprovođenje PRUJF doprinelo je stabilizaciji javnih finansija i poboljšanju makroekonomskih performansi. Nivo javnog duga bio je u stabilnoj silaznoj putanji - sa 71,2% u 2015. na 52,9% na kraju 2019. godine, dok je za sedam godina stopa nezaposlenosti smanjena za više od 50%. Uprkos napretku, došlo je i do određenih zastoja u sprovođenju aktivnosti PRUJF. Razlozi za to su različiti i uglavnom su tehničke prirode. Nedostatak administrativnih kapaciteta zbog ograničenog zapošljavanja novog kadra, kao i odlazak stručnjaka, identifikovani su kao ogroman izazov i tom izazovu će biti posvećena naročita pažnja u novom PRUJF.

Pošto je za postizanje ovog cilja izrađen hijerarhijski niži dokument, tj. PRUJF, ova strategija neće razrađivati mere koje doprinose ostvarivanju tog cilja, već će opisno dati pravac delovanja na osnovu kojeg su utvrđeni posebni ciljevi PRUJF i razrađene mere za njihovo ostvarivanje.

2. Poseban cilj

U narednom desetogodišnjem periodu cilj je da Republika Srbija upravlja svojim javnim finansijama na način koji obezbeđuje fiskalnu i makroekonomsku stabilnost, delotvorno finansiranje prioriteta nacionalnih politika, transparentnost javnih finansija i efikasnu kontrolu nad javnim trošenjem.

PRUJF u narednom periodu treba da doprinese ostvarivanju održivog budžeta sa stabilnim javnim dugom u odnosu na BDP uz pomoć boljeg finansijskog upravljanja i kontrole, procesa revizije i povezivanja budžetskog planiranja sa prioritetnim ciljevima Vlade i javnim politikama radi usklađivanja sa Opštim ciljem Nacrta PRJUF 2021-2025. PRUJF prati budžetski ciklus u celini kako bi izvršenje budžeta bilo povezano na najbolji mogući način sa različitim politikama Vlade, a time doprinosi i povećanju transparentnosti tih procesa. Ukratko, PRUJF predstavlja izraz opredeljenosti Vlade da sprovede sveobuhvatan skup međusobno povezanih i vremenski usklađenih reformi u oblasti upravljanja javnim finansijama u najširem smislu, kojima je cilj povećanje odgovornosti, obezbeđivanje dobrog finansijskog upravljanja i dobre uprave kroz poboljšanje efikasnosti i delotvornosti upravljanja javnim resursima u Republici Srbiji kako bi se olakšao put za nesmetan prelazak u javni administrativni okvir EU.

Poseban cilj 7. Ostvarivanje održivog budžeta sa stabilnim javnim dugom u odnosu na BDP uz pomoć boljeg finansijskog upravljanja i kontrole, procesa revizije i povezivanja budžetskog planiranja sa politikama Vlade.

Kako bi se ostvario Poseban cilj 7. Strategije RJU, definisani su sledeći posebni ciljevi PRJUF:

1. Unapređeni kapaciteti za budžetsko planiranje i upravljanje javnim investicijama i praćenje fiskalnih rizika;

2. Efikasno prikupljanje i upravljanje budžetskim sredstvima;

3. Unapređenje budžetske discipline i transparentnije korišćenje javnih sredstava;

4. Unapređenje primene sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru;

5. Unapređeno računovodstvo u javnom sektoru primenom međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor (IPSAS);

6. Jačanje spoljnog nadzora nad javnim finansijama.

Napomena: Izvor navedenih dokumenata javnih politika i propisa dati su u Prilogu 2 u kojem je prikazana i detaljna analiza za tematsku oblast Upravljanje javnim finansijama, kao i pokazatelji za posebne ciljeve Programa reforme upravljanja javnim finansijama.

VIII SISTEM LOKALNE SAMOUPRAVE

1. Analiza stanja

Opšti okvir ove oblasti čini Ustav Republike Srbije, Zakon o lokalnoj samoupravi, Strategija RJU iz 2014, kao i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. Pored ove krovne Strategija RJU, pravac rešavanja daju i drugi dokumenti javnih politika, poput Strategije regulatorne reforme i upravljanja javnim politikama, PRUJF, Strategije javnih nabavki, Programa "e-Papir" i drugih. U toku je priprema Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji, koji treba da utvrdi ciljeve i mere za osiguranje dalje decentralizacije, funkcionalniju raspodelu poslova i nadležnosti i intenzivniji razvoj položaja i organizacije lokalne samouprave u sistemu javne vlasti.

Jedan od sistemskih izazova za reformu sistema lokalne samouprave jeste asimetrična decentralizacija. Usled monotipnog (jednoobraznog) sistema lokalne samouprave postoji nesrazmera između veličine JLS i poslova koji su joj dodeljeni. Kako bi se rešio problem u načinu dodeljivanja novih poslova lokalnoj samoupravi, MDULS je pripremio i objavio Jedinstveni popis poslova na lokalnom nivou vlasti. Međutim, dodeljivanje poslova JLS i efikasno upravno postupanje nije praćeno obezbeđenjem potrebnih finansijskih, kadrovskih i drugih resursa. Takođe, nadzor nad sprovođenjem poverenih poslova nije kontinuiran niti dovoljno razvijen, a inspekcijski nadzor retko ima preventivni i savetodavni karakter.

Započeta je primena ZPS-a na lokalnom nivou, ali puna primena ZPS-a i JIS-a je veliki izazov za lokalnu samoupravu, kako u oblasti planiranja, tako i u koordinaciji i povezivanju sa procesom izrade budžeta. MDULS je u saradnji sa RSJP-om pokrenuo novi analitički servis za JLS, koji treba da obezbedi objedinjene i uporedive društveno-ekonomske podatke o JLS iz više važnih baza podataka.

Zbog izmena u sistemu finansiranja i stagnantnog rasta učešća ukupnih primanja JLS u BDP-u otežano je dugoročno planiranje, naročito planiranje kapitalnih ulaganja, što nepovoljno utiče na stabilnost i predvidljivost finansiranja JLS. Neujednačeni organizacioni i upravni kapaciteti, kao i nedostatak adekvatnih ljudskih, tehničkih i finansijskih resursa u JLS predstavlja značajan problem u efikasnosti upravnog postupanja.

U oblasti ULJR, a naročito stručnog usavršavanja na lokalnom nivou, ključni rezultati se ogledaju u obezbeđivanju zaposlenima u jedinicama lokalne samouprave jednakom pristupu pravu na stručno usavršavanje i jednak kvalitet stručnog usavršavanja kao i bilo kojoj drugoj kategoriji zaposlenih u javnoj upravi, osnivanju Vladinog Saveta za stručno usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, NAJU i mreži za upravljanje kadrovima koju je uspostavio SKGO.

2. Poseban cilj

Cilj je izgradnja moderne, profesionalne, efikasne i odgovorne lokalne samouprave koja je sposobna da pruža kvalitetne javne usluge građanima i privredi, da primenjuje načela dobrog upravljanja u svom radu i da svojim delovanjem unapređuje kvalitet života građana i doprinosi ravnomernom razvoju Republike Srbije.

Nov i unapređen sistem lokalne samouprave podrazumeva redefinisanje položaja i značaja lokalne samouprave i primenu principa supsidijarnosti u upravljanju javnim poslovima, puno učešće građana i lokalne zajednice u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou, dalji razvoj kapaciteta lokalne samouprave i reformisanje i poboljšanje njene organizacije u skladu sa potrebama lokalne zajednice, stabilan i održiv sistem finansiranja lokalne samouprave koji obezbeđuje predvidljivost i dovoljnost prihoda lokalne samouprave, dugoročno planiranje lokalnog razvoja i podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, nastavak reforme efikasnosti rada lokalne uprave i lokalnih javnih službi i jačanje kvaliteta i dostupnosti njihovih usluga prema građanima i privredi, unapređenje međuopštinske saradnje i međusobnih odnosa različitih nivoa javne vlasti u zajedničkom upravljanju javnim poslovima i razvoju Republike Srbije.

Posebni cilj 8. Uspostavljen sistem lokalne samouprave koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu

Da bi se ostvario Posebni cilj 8. Strategije RJU kroz Program reforme sistema lokalne samouprave definisana su četiri posebna cilja koja treba da vode planiranim ishodima njegovog sprovođenja. To su:

1. Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave;

2. Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave;

3. Unapređenje organizacije i kapaciteta lokalne samouprave;

4. Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova.

Napomena: Izvor navedenih dokumenata javnih politika i propisa dati su u Prilogu 2 u kojem je prikazana i detaljna analiza za tematsku oblast Sistem lokalne samouprave, kao i pokazatelji za posebne ciljeve Programa reforme sistema lokalne samouprave.

IX TROŠKOVI SPROVOĐENJA AP STRATEGIJE RJU

Sastavni deo Strategije RJU za period od 2021. do 2030. godine je Akcioni plan za njeno sprovođenje koji obuhvata period od 2021. do 2025. godine. Akcioni plan sadrži razrađene mere i aktivnosti koje doprinose ostvarivanju posebnih ciljeva Strategije uključujući i procenu troškova, odnosno sredstava potrebnih za njihovo sprovođenje. Utvrđivanje troškova Akcionog plana za sprovođenje Strategije RJU za period 2021. do 2025. godine rađeno je u skladu sa Priručnikom za obračun troškova javnih politika,4 kao i Metodologijom obračuna standardnih troškova za izradu planskih dokumenata. Metodološki procena troškova bazira se na obračunu dodatnih, direktnih i varijabilnih troškova novih ili uvećanog obima postojećih aktivnosti, neophodnih za realizaciju planiranih mera u okviru Akcionog plana i dostizanja posebnih ciljeva strategije. Shodno tome prilikom obračuna troškova u obzir nisu uzimane redovne aktivnosti organa, već samo dodatne ili uvećan obim postojećih aktivnosti koje su MDULS i relevantne institucije Republike Srbije predvidele svojim budžetima i programskim aktivnostima u okviru njih.

_____
4 Principi i metodologija obračuna troškova u Priručniku u skladu je sa primerima dobre prakse i smernicama iz Zbirke alata i iskustva u radu organizacije SIGMA i Uputstvom Evropske komisije o obračunu troškova iz Metodoloških smernica za obračun troškova strukturnih reformi iz 2019. godine.

Ukupna procenjena dodatna sredstva u odnosu na baznu 2020. godinu, koja su neophodna za sprovođenje planiranih mera i aktivnosti u periodu od 2021-2025. godine iznose 2,100,682,650 dinara. Po godinama sprovođenja, ukupna procenjena dodatna sredstva iznose: u 2021. godini 303,438,070 dinara, u 2022. godini 538,435,020, u 2023. godini 416,739,860, u 2024. godini 258,146,680, u 2025. godini 583,923,020 dinara. Od utvrđenog ukupnog iznosa procenjenih dodatnih sredstava, 53,685,000 dinara obezbeđeno je u okviru limita rashoda i izdataka iskazanih u Zakonu o budžetu Republike Srbije za 2021. godinu sa projekcijama za 2022. i 2023. godinu. Procenjena dodatna sredstva za 2021. godinu u iznosu od 243,513,070 dinara obezbeđena su iz međunarodnih razvojnih sredstava. Procenjena dodatna sredstva u iznosu od 6,240,000 dinara za 2021. godinu nisu obezbeđena, te će njihovo planiranje biti izvršeno u skladu sa raspoloživim međunarodnim razvojnim sredstvima.

Za period od 2022-2025. dodatna procenjena sredstva u iznosu od 678,342,470 dinara su obezbeđena, dok sredstva u iznosu od 1,118,902,110 dinara u trenutku izrade Akcionog plana su uslovno obezbeđena te će njihovo planiranje biti izvršeno u toku redovne budžetske procedure u skladu sa bilansnim mogućnostima i limitima rashoda i izdataka koji se tom prilikom utvrđuju, kao i raspoloživim međunarodnim razvojnim sredstvima. Aktivnosti za koje nisu obezbeđena sredstva izvori sredstava za njihovo sprovođenje će se utvrditi u toku sprovođenja Akcionog plana i njihovo izvršenje će biti moguće u skladu sa obezbeđenim sredstvima.

Za implementaciju Programa za reformu sistema lokalne samouprave u periodu od 2021. do 2025. godine, pripremljen je Akcioni plan za period od 2021. do 2023. godine, i za taj period utvrđene su procene troškova za planirane aktivnosti i ostvarivanje planiranih mera i ciljeva. Prilikom obračuna troškova nisu planirani troškovi u vezi sa redovnim aktivnostima organa, već samo troškovi za dodatne aktivnosti. Za sprovođenje planiranih aktivnosti u periodu 2021-2023. godine ukupno je potrebno 812,032,125.00 dinara.

Od ukupnog iznosa procenjenih sredstava, 29,200,000.00 dinara odnosno oko 3,5% ukupnih planiranih sredstava, obezbeđeno je u okviru limita rashoda i izdataka iskazanih u Zakonu o budžetu Republike Srbije za 2021. godinu sa projekcijama za 2022. i 2023. godinu. Procenjena sredstva u iznosu od 702,507,125.00 dinara, odnosno blizu 87% ukupnih sredstava, obezbeđena su iz međunarodnih razvojnih sredstava (uključujući tu i uslovno obezbeđena sredstva - projekte i programe koji su u procesu odobrenja). Konačno, procenjena dodatna sredstva u iznosu od 80,325,000.00 dinara nisu obezbeđena (skoro 10% ukupnih sredstava), te će njihovo planiranje biti izvršeno u skladu sa raspoloživim međunarodnim razvojnim sredstvima. Kad je reč o aktivnostima za koje nisu obezbeđena sredstva, izvori sredstava za njihovo sprovođenje će se utvrditi tokom sprovođenja Akcionog plana i njihovo izvršenje će biti moguće u skladu sa obezbeđenim sredstvima.

Ukupni troškovi za realizaciju PRUJF 2021-2025. procenjeni su na 7,749,477,700.00 dinara, od čega je iz Budžeta planirano 1,609,662,400.00 dinara i 6,139,815,300.00 dinara razvojne pomoći (donacija i kredita).

Ukupna finansijska sredstva za realizaciju aktivnosti iz Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom u periodu 2021-2025. procenjena su na 538,946,000.00 RSD.

U ukupnim dodatnim finansijskim sredstvima potrebnim za realizaciju aktivnosti iz Programa, iz budžeta Republike planirana su izdvajanja u visini od 20,858,000.00 RSD, a iz sredstava donatorske podrške 518,088,000.00 RSD.

Od ukupnih sredstava obezbeđeno je 465,557,000.00 RSD, dok je uslovno obezbeđeno 73,389,000.00 RSD. Aktivnosti za koje nisu obezbeđena sredstva, izvori sredstava za njihovo sprovođenje će se utvrditi u toku sprovođenja Akcionog plana i njihovo izvršenje će biti moguće u skladu sa obezbeđenim sredstvima.

Zbirne tabele troškova Akcionog plana za period od 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i tri programa:

Zbirna tabela troškova po godinama, ciljevima i merama Akcionog plana za period od 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine

Zbirna tabela obezbeđenih i uslovno obezbeđenih sredstava ciljevima i merama i izvorima

Na grafikonima u nastavku prikazani su detaljnije odnosi i izvori obezbeđenih i uslovno obezbeđenih sredstava, kao i procenjeni troškovi po ciljevima sa dodatnim detaljnijim informacijama. Svi prikazani iznosi dati su u hiljadama dinara.

Grafikon 1. prikazuje odnos ukupno obezbeđenih i uslovno obezbeđenih u odnosu na ukupne procenjene troškove. Uslovno obezbeđena sredstva biće realizovana u skladu sa bilansnim mogućnostima ili raspoloživim međunarodnim razvojnim sredstvima.

Grafikon 1. Odnos obezbeđenih i uslovno obezbeđenih sredstava

Grafikon 2 prikazuje odnos između izvora finansiranja obezbeđenih i uslovno obezbeđenih sredstava.

Grafikon 2. Odnos obezbeđenih sredstava iz budžeta i donatorske podrške

Grafikon 3 prikazuje izvor finansiranja uslovno obezbeđenih sredstava.

Grafikon 3. Odnos uslovno obezbeđenih sredstava iz budžeta i donatorske podrške

Grafikon 4 prikazuje odnos između budžetskih sredstava i donatorske podrške u ukupnim procenjenim troškovima (uključujući i obezbeđena/uslovno obezbeđena sredstva).

Grafikon 4. Odnos budžetskih sredstava i donatorske podrške

Grafikon 5 prikazuje procenjene troškove po posebnim ciljevima AP Strategije RJU.

Grafikon 5. Procenjeni troškovi po posebnim ciljevima

Grafikon 6 prikazuje izvore finansiranja posebnih ciljeva AP Strategije RJU.

Grafikon 6. Izvor finansiranja posebnih ciljeva

Grafikon 7 prikazuje obezbeđena sredstva po posebnim ciljevima i izvorima sredstava.

Grafikon 7. Obezbeđena sredstva po posebnim ciljeva

Grafikon 8 prikazuje uslovno obezbeđena sredstva po posebnim ciljevima i izvorima.

Grafikon 8. Uslovno obezbeđena sredstva po posebnim ciljevima i izvorima

X INSTITUCIONALNI OKVIR - KOORDINACIJA, UPRAVLJANJE I IZVEŠTAVANJE O REZULTATIMA

U oblasti koordinacije, upravljanja i praćenja primene Strategije RJU iz 2014. uspostavljena je trostepena institucionalna i organizaciona struktura (nadležno ministarstvo kao operativni nivo koordinacije, Međuministarska projektna grupa (u daljem tekstu: MPG) kao administrativni, interresorski nivo koordinacije i kao spona sa organizacijama civilnog društva i lokalnom samoupravom i Savet za reformu javne uprave kao radno telo Vlade i centralno strateško i političko telo za upravljanje procenom reforme javne uprave sa predsednikom Vlade na čelu. Ključni izazov je što takva strukturna postavka nije dovela do upravljanja rizicima, pri čemu je dodatni izazov to što postoje paralelni nivoi koordinacije za ostale niže u hijerarhiji dokumente javnih politika.

Strategija RJU predviđa da se zadrži trostepena struktura, tako da politički nivo - Savet za RJU postaje jedinstven za sve dokumente javnih politika niže u hijerarhiji u oblasti reforme javne uprave, administrativni nivo - Međuministarska projektna grupa bude organizovana kroz krovnu i podgrupe koje prate tematske oblasti Strategije RJU; a operativni nivo koordinacije predstavlja MDULS, u skladu sa delokrugom utvrđenim Zakonom o ministarstvima.

Slika 2. Institucionalni okvir

Poseban značaj ogleda se u saradnji i koordinaciji između MDULS koje koordinira sprovođenje Strategije RJU i MF, uključujući CJH, koji koordiniraju sprovođenje Programa reforme javnih finansija, uključujući i oblast IFKJ. U oblasti IFKJ, a posebno upravljačke odgovornosti, to predstavlja prirodnu saradnju, s obzirom na delokruge učesnika. U prethodnom periodu, sprovođenjem Strategije IFKJ za period od 2017. do 2020. godine, najintenzivniji zajednički rad se ogledao na uvođenju analitičkih jedinica, u čemu je ključni partner bio i RSJP sa stanovišta uređenja planskog sistema. Uočena je važnost koncepta upravljačke odgovornosti u čiji su razvoj bile uključene najrelevantnije institucije, definišući pristup konceptu koji će biti primenjen u okviru Strategije RJU. Time je podignuta važnost koncepta upravljačke odgovornosti, dok je IFKJ u užem smislu zastupljena u posebnom stubu u okviru reforme upravljanja javnim finansijama.

Što se tiče praćenja, izveštavanja i evaluacije, postoji kontinuitet u oblasti reforme javne uprave, od početka donošenja Strategije RJU, izveštaji o praćenju redovno se prikupljaju i objavljuju na sajtu MDULS-a: http://mduls.gov.rs/uprava-po-meri-svih-nas/strateska-dokumenta/ i http://mduls.gov.rs/en/public-administration-reform/. Postoje utvrđeni rokovi za prikupljanje i obradu podataka i objavljivanje izveštaja, kao i izrađen sajt za praćenje reforme javne uprave https://monitoring.mduls.gov.rs/ uz interni sistem za prikupljanje podataka JIS, kojim rukovodi RSJP.

Praćenje sprovođenja i izveštavanje o rezultatima sprovođenja Strategije RJU vršiće se u skladu sa ZPS i podzakonskim aktima kojima je uređena obavezna sadržina izveštaja, informacioni sistem u koji se unose podaci (JIS), način na koji se izveštava i koordinira prikupljanje podataka.

Imajući u vidu da je Strategija RJU krovni dokument javne politike za oblast planiranja javne uprave u Republici Srbiji i da obuhvata šest tematskih oblasti od kojih su tri razrađene kroz posebne programe, a tri neposredno kroz Akcioni plan Strategije RJU, praćenje reforme javne uprave zasniva se na praćenju sprovođenja ne samo Akcionog plana Strategije RJU već i na praćenju sprovođenja svih dokumenata javnih politika nižih u hijerarhiji (Program unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom, Program reforme upravljanja javnim finansijama 2021-2025 i Program reforme sistema lokalne samouprave).

Da bi se vrednovao učinak, preispitao pravac i fokus reforme i moguće izmene i dopune, predviđene su dve interim evaluacije (2023. i 2027) i ex post analiza efekata po završetku sprovođenja Strategije RJU. Vrednovanje učinka, a naročito prva interim evaluacija koristiće se za moguću reviziju Akcionog plana za period od 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine, kao i za izradu narednog akcionog plana.

Napomena: Detaljan prikaz okvira za praćenje i izveštavanje nalazi se u Prilogu 5.

XI DONOŠENJE AKCIONOG PLANA ZA PERIOD OD 2021. DO 2025. GODINE ZA SPROVOĐENJE STRATEGIJE REFORME JAVNE UPRAVE U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD OD 2021. DO 2030. GODINE

Akcionim planom za prvih pet godina sprovođenja Strategije predviđene su konkretne aktivnosti koje će se preduzeti radi obezbeđenja uslova da se ciljevi i mere Strategije realizuju, određeni su nosioci i partneri za sprovođenje tih aktivnosti, kao i rokovi i sredstva za njihovo sprovođenje.

Akcioni plan za period od 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine odštampan je uz ovu strategiju i čini njen sastavni deo.

XII PRILOZI

Strategija sadrži Priloge 1-8 koji čine njen sastavni deo. To su:

Prilog 1: Strateški okvir;

Prilog 2: Analiza stanja po tematskim oblastima sa izveštajem o sprovedenoj analizi efekata i opisom mera;

Prilog 3: Komunikacioni okvir;

Prilog 4: Proces pripreme strategije i opis konsultativnog procesa;

Prilog 5: Koordinacija, upravljanje i izveštavanje o sprovođenju strategije;

Prilog 6: Analiza rizika;

Prilog 7: Popis akata;

Prilog 8: "Pasoši" pokazatelja.

XIII ZAVRŠNE ODREDBE

Danom objavljivanja ove strategije prestaju da se primenjuju Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", br. 9/14, 42/14 - ispravka i 54/18), Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", br. 56/11 i 51/13) i Strategija stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", broj 27/15).

Ovu strategiju objaviti na internet stranici Vlade, internet stranici Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave i portalu e-uprava, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.

Ovu strategiju objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Samostalne odredbe Odluke o izmenama i dopunama
Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2021-2030. godine i akcionog plana za period 2021-2025. godine

("Sl. glasnik RS", br. 9/2022)

56. U Akcionom planu za period 2021-2025. godine za sprovođenje Strategije RJU, Hodogram aktivnosti, izvršene su izmene u skladu sa navedenim aktivnostima: 2.3.1. Izrada analize zakonodavnog okvira kojim se uređuje postupak i ovlašćenje za postavljenje na položaj i vršioca dužnosti i predlozi mera za unapređenje, 2.3.2. Izmena normativnog okvira u delu postavljenja na položaj vršioca dužnosti u skladu sa predlogom mera za unapređenje, 2.3.4. Izrada smernica za unapređenje akata o sistematizaciji u delu opisa poslova i zahtevanih kompetencija za lica na položaju, 2.3.5. Inoviranje okvira kompetencija za državne službenike na položaju, 3.3.1. Izrada strateškog dokumenta o upravljanju državnim službenicima na položaju u organima državne uprave sa mapom puta za integraciju u propise, 3.3.2. Implementacija politike o upravljanju državnih službenika na položaju u normativni okvir, 3.1.6. Priprema Nacrta zakona kojim se uređuju plate državnih službenika i nameštenika u skladu sa sistemskim zakonom o platama, 3.1.7. Implementacija reforme sistema plata u javnom sektoru, 4.3.1. Vrednovanje učinka i preispitivanje zakona koji uređuje oblast stručnog usavršavanja u državnim organima (ex-post analiza zakona), 4.3.2. Vrednovanje učinka i preispitivanje zakona koji uređuje oblast stručnog usavršavanja u organima jedinica lokalne samouprave (ex-post analiza zakona), 4.3.6. Sprovođenje procesa planiranja i formulisanja izmena i dopuna zakona koji uređuje oblast stručnog usavršavanja u državnim organima, 4.3.7. Sprovođenje procesa planiranja i formulisanja izmena i dopuna zakona koji uređuje oblast stručnog usavršavanja u organima jedinica lokalne samouprave, 4.3.8. Sprovođenje procesa planiranja, formulisanja i donošenja podzakonskih propisa za sprovođenje zakona koji uređuje oblast stručnog usavršavanja u javnoj upravi, 5.1.1. Utvrđivanje metodologije za razvoj novih, odnosno optimizacije postojećih usluga zasnovanih na sistematskom uključivanju krajnjih korisnika u svim fazama razvoja uz upotrebu naprednih i inovativnih alata, 5.1.2. Priprema Programa za pojednostavljenje administrativnih postupaka i regulative za period - e-Papir nakon 2021. godine, 5.1.3. Popularizacija upotrebe digitalnih usluga, sa većom dostupnošću kvalifikovanog elektronskog potpisa koji izdaje sertifikaciono telo Ministarstva unutrašnjih poslova i 6.1.1. Izrada sveobuhvatne analize postojećeg stanja i smernica za definisanje sistemskih rešenja u pravnom i institucionalnom okviru Republike Srbije za upravljačku odgovornost (delegiranje odgovornosti, jasne linije odgovornosti među institucijama i merenje učinka na institucionalnim nivou) u organima javne uprave.

57. Ovu odluku objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Priloge 1-8 i Akcioni plan za period od 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine, objavljene u "Sl. glasniku RS", br. 42/2021, možete pogledati OVDE

Izmene Priloga i Akcionog plana za period od 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine, objavljene u "Sl. glasniku RS", br. 9/2022, možete pogledati OVDE